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反腐倡廉视角下的高校内部审计工作

【摘 要】 文章在探讨高校内部审计与反腐倡廉内在关系的基础上,分析了新时期高校在基建工程、物资采购、招生工作、学术方面腐败现象的新特点,提出了高校内部审计在高校反腐倡廉工作中的实现途径,为进一步提升内部审计在反腐倡廉中的作用提供了借鉴。

【关键词】 内部审计; 高校审计; 反腐倡廉

中图分类号:F239.45 文献标识码:A 文章编号:1004-5937(2014)22-0077-04

一、前言

党的十八大报告中强调“反对腐败、建设廉洁政治,是党一贯坚持的鲜明政治立场,是人民关注的重大政治问题。这个问题不解决好,就会对党造成致命危害,甚至亡党亡国。在新的历史条件下,党需要不断加大惩治腐败,把坚决惩治腐败摆到更加突出的位置”。从十八大报告可以看出党中央对反腐败的信心和决心。审计监督作为反腐倡廉体系的中坚力量,在规范权力运行、完善反腐监督和加强党风廉政建设等方面的作用日益增强。高校内部审计部门作为高校反腐倡廉建设的监督力量之一,其功能有别于国家审计和社会审计,主要是以内向性和服务功能为主,且有事前、事中监督提前介入的优势,在反腐倡廉建设中预防作用及效果更好。

二、高校内部审计与反腐倡廉的内在关系

高校内部审计部门,作为高校建立健全内部管理体系和监督制约机制的重要部门,是加强高校内部管理、维护财经纪律、保障资产安全、提高资金使用效益、推进廉政建设的重要手段。内部审计监督,即审计对高校经济活动所具有的监督职能,是加强对相关权力的监督、促进廉政建设和反腐败斗争的一项重要经济监督职能。根据当前高校内部一些腐败现象的特点和高校反腐败的特殊性,以内部审计利用内向性服务功能特点,以提前介入,发挥审计在事前、事中监督为契机,表明高校内部审计监督在反腐败倡廉斗争中具有其独特的作用。

(一)高校内部审计具有法定性

《审计法》第二十九条规定:国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门、国有的金融机构和企业事业组织,应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度;其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督。明确了内部审计制度的合法性,为进一步完善内部审计规定、准则提供了强有力的法律支撑。在此基础上,《审计署关于内部审计工作的规定》和教育部《教育系统内部审计工作规定》的出台,内部审计有了完善的法规体系,进一步确定了内部审计的法定性地位。高校内部审计部门,从内部审计的定义可以看出,其作为高校组织内部专门、独立的经济监督机构,主要职能是维护高校的经济、管理活动符合国家规定的经济政策和法规,预防、揭露和查处违反财经济法纪的行为,保证学校经济活动合法性和真实性。党的十八大报告指出,“始终保持惩治腐败高压态势,坚决查处大案要案,着力解决发生在群众身边的腐败问题”。因此,在高校内部实施审计监督,不仅是维护高校内部经济活动合法性的重要法律制度,而且是反腐败和促进廉政建设不可缺少的预防措施之一。

(二)高校内部审计具有全面性

根据《审计法》和《审计署关于内部审计工作的规定》,高校内部审计部门可对校内有关经济活动和部门进行下列审计:财政收支审计、财务收支审计、部门领导人员的经济责任审计、固定资产投资项目审计、内部管理制度审计、风险管理理评审、经济管理和效益审计等。可以说审计的对象和内容很广,凡是涉及到经济活动和管理活动的部门和行为,均列入了内部审计的范围,都是内部审计监督的对象,不论其权力的大小和职位的高低。而且,审计在反腐败中的作用,相对于公、检、法系统有其独特的优势,审计可以日常工作中,对一些风险点高的单位或项目进行重点监督和经常性的审计,让其经常处在审计监督之下,能有效预防腐败问题的发生,与公、检、法系统的腐败问题已出现再审查的惩处做法截然不同。因此,具有很强的预防作用,同时日常审计监督过程中发现即可进行处理的这种随时可能兑现的威慑,对有效地防止腐败起着无法估量的作用。

(三)高校内部审计具有专业性

按照《审计法》和《审计署关于内部审计工作的规定》,高校内部审计是由专职机构和人员,对本单位及所属单位的财政、财务收支、经济活动的真实性、合法和效益性进行监督和评价的独立性经济监督、评价活动。高校内部审计是高校监督体系的中坚力量之一,审计部门在实施审计工作时,会严格按照科学规范的审计程序和审计方法执行,审计人员均要求持证上岗,要求具有经济、财务、工程、审计等方面的专业技术水平、专业特长及专业方法,从专业的角度通过经济活动在财政财务收支遗留的痕迹发现违纪和腐败线索。因此审计因具备专业性和技术含量高的特点,决定了审计在反腐败体系建设中具有无法替代的作用,使审计成为发现和打击惩治腐败的一条有效的途径。

(四)高校内部审计具有独立性

依照《审计法》和《审计署关于内部审计工作的规定》的规定,内部审计是按照法律规定独立行使审计监督和评价权,不受所属单位、社会团体和个人的干涉。这一规定的实质是要求审计人员在审计过程中能够独立、客观公正、实事求是和保密,并作出评价意见。内部审计的独立性特点,决定了审计监督、评价的过程、结果具有客观公正性,同时也决定了审计在反腐败中所具有独特、不可替代的作用。

三、新时期高校腐败的特点

随着社会经济的发展和教育改革的不断推进,全国性的大学扩招扩建正如火如荼地进行,目前各高校的基本建设不断加快、招生规模不断扩大,由此带来高校资金财产大幅度增长、高校的经济活动日益频繁,同时高校在基建工程、物资采购、经费使用和奖金分配等方面拥有了越来越多的自主权,由此经济活动带来的经济效益为高校的改革、建设和发展注入了生机。但与此同时,经济活动的管理体制没有完全理顺,制度不健全、管理不规范、监督不到位的客观实际使得高校的经济活动中存在不少薄弱环节和漏洞。这些薄弱环节和漏洞使得一些人有机可乘,导致了腐败问题的产生。近年来由于高校反腐败的力度加大,一些高校领导落马,有效地抑制了高校腐败的发生,与此同时,随着形势的改变,高校在经济活动中的腐败现象表现出新的特点:

(一)基建工程领域腐败专业性更强、隐蔽性更高

工程建设领域一直是腐败的频发地,也是国家反腐败工作的重点、难点工作之一,高校基建工程领域的腐败也一直被认为是高校腐败的三大病灶之首。近年来,国家组织审计、监察、司法等部门对工程建设领域进行专项治理,一大批领导干部因此而落马,很好地揭露和惩治了工程建设领域的腐败问题。但是由于高校的基建工程项目建设资金量很大,少则几千万元,多则几亿元,与社会各单位联系紧密,特别涉及项目的立项、审批、规划、勘测、设计、监理、施工、质量监督等诸多单位和环节,一些不法商人频繁出现在基建工程的各个环节,不惜重金贿赂领导干部,少数领导干部经不起利益的诱惑,迈入贪污受贿的深渊,严重损害了党、国家和人民的利益。一方面是反腐败的极力打压,另一方面却是个人私利的巨大诱惑,因此为了规避审计、监察部门的监督,其手段越来越专业化,干预公平公正操作的手段越来隐蔽。

(二)物资采购方面腐败呈现金额少、次数多的趋势

高校是一个人群高度密集的地方,不仅在教学仪器、试验设备、图书、教材等方面的需求量巨大,教师学生人群的日常生活的食品、药品、公共设备的维修材料方面消耗量也是十分惊人的。而受各种物资的采用市场宽泛、采购渠道复杂,质量参差不齐、价格差异大及物资供应商及生产厂商丰富多样的促销手段等因素的影响,物资采购仍然是高校腐败现象的重灾区。近年来随着政府采购法的进一步完善,大宗物资采购均实行政府采购的模式,有效地防止一些大宗物资采购腐败问题的发生。但个别当事人在物资采购过程中利用职权收受贿赂、收受“回扣”等,为个人或小集团谋取不正当利益,逐步将腐败的魔手伸向零星物资、膳食物资的油、盐、酱、醋等小额的采购以及供应商资格审查等方面,这些柴米油盐采购、小型工程价值低,贿赂额也相对较少,当事人在收受小额贿赂时往往不当回事,导致受贿呈现出金额小、次数多的新特点。

(三)招生领域的腐败向特权化方向发展

近年来为了严惩招生领域的腐败现象,教育部加大了招生的监督力度,招生工作进一步公开透明,而且在招生工作中,由于涉及到高校、中学及地方招生主管部门等多个部门的多个环节和多种关系的处理,招生工作的暗箱操作、金钱交易的难度较之以前有了很大的提高,从一定程度遏制了此领域腐败现象的发生。但是,随着教育改革的不断深入和自主招生范围的进一步扩大,保送生、艺术特长生、体育特长生等招生领域,成为特权人物滋生腐败的土壤,他们利用信息资源、权力资源不对称的优势,借机向考生或中间人索贿,也使得招生领域的腐败向着特权化的发展。

(四)学术腐败呈现普遍性的特点

学术腐败主要是指高校学术动和管理活中存在的腐败行为,如论文、著作的撰写、职称评审、科研立项、科研成果评奖等活动中受到非学术因素如行政权力、金钱、关系、人情等的侵扰和影响。目前由于干部教师的学术成绩不仅涉及个人利益,而且涉及学校的利益,诸多高校设置严格的科研管理规定,干部教师的科研任务也越来越重,而且与每个人收益挂钩的比重越来越大,为此一些干部教师为完成学校的科研任务,在没有实际研究的情况,直接抄袭、剽窃他人成果,伪造篡改实验数据,侵占他人科研成果,重复发表论文等,以获取个人收益。近年来上至院士,下至普通教授、讲师和学生,学术腐败现象的频繁发生,使得学术腐败具有普遍性的特点。

四、新形势下高校内部审计反腐的实现途径

发挥审计的反腐防腐功能,当然还是要发挥常规审计的作用。但是由于在新形势下高校腐败呈现出新的特点,常规内部审计业务由于受到审计独立性不强、审计目标不明确等的制约,审计的反腐功能单一,发现被审计单位经济活动中存在的腐败问题往往成为审计反腐的主要形式,而实际上,根据内部审计的功能定位,预防腐败的发生才是内部审计反腐主要功能,结合工作实际,充分发挥内部审计在高校反腐工作的作用主要是做好以下几个方面:

(一)增加审计工作的透明度和公开度,充分发挥民众对审计的监督

“工欲善其事,必先利其器。”公开、透明的办事程序是制约和监督权力运行的有效办法,高校内部审计作为高校反腐败的主要监督力量之一,如何做到让自身的审计监督行为得到公众、被监督人以及被审计部门或人员的认可?首先要求审计部门和人员先透明、公开自己的审计程序和办事承诺,让被审计对象了解审计基本制度、内容,让审计工作公开化、透明化,实行阳光审计,才能让民众及被审计对象相信审计、支持审计,既保证了审计监督权力的阳光运行,也有利于审计反腐败工作的顺利开展。对高校内部审计来说,由于固有观念的影响,对审计工作的理解局限于腐败现象发生后先期调查工作,而不是高校正常运行的监督工作,这是普通民众对审计工作理解的偏差。因此,公开、透明每一项审计工作的一般内容、流程、权限、办结日期,让被审计对象理解并监督审计,是充分做好审计反腐工作的重点之一。如高校物资采购审计,为避免超预算、超规模、重复采购等,将审计工作关口前移,实行物资采购预审,而在此时公开承诺物资采购的预审的权限、需要的主要资料、审计时限,使得物资采购人提前做好相关工作,既避免因审计预审工作增加采购时间,影响正常教学,又能保证审计工作质量和公正性,避免审计工作流于形式。

(二)加强对领导干部经济责任审计工作

自1986年开展企业负责人离任经济责任审计开始,经济责任审计工作在全国范围逐步开展,在探索企业经济责任审计经验的同时,经济责任审计的范围进一步扩大,事业单位、政府的主要党政领导干部的经济责任审计工作不断推广,审计的时段也不仅仅局限于离任审计,任中、续任均进行经济责任审计。由于经济责任审计的立足点在预防,促进“一把手”健全管理制度,强化财务管理,增强领导干部的自我约束能力和纪律观念,健全监督制约机约,有效预防腐败现象的发生。开展经常性、任中的经济责任审计,可以及早发现领导干部在履职过程中存在的问题,能够充分利用经济责任审计成果,纠正可能出现的腐败问题,防患于未然,提前预防和关口前移更有利于保护和挽救干部。避免了有些领导干部在错误腐败道路上走得更远,给党和人民造成不可估量损失而难以挽救。为全面落实教育主管部门对高校中层领导干部的经济责任审计工作,学院已全面开展中层领导干部经济责任审计工作,纠正了一些领导干部不规范的做法,推广了一些领导干部的先进管理经验,客观、公正地评价了中层领导干部经济责任情况,消除了一些教职工关于领导干部的流言蜚语,起到良好的监督作用。

(三)加强基建工程建设领域的全过程审计监督和评价力度

工程领域的腐败一直以来占据高校腐败案件之首,可以说在全国性的腐败案件中,工程建设方面的腐败也是腐败案件频发的重灾区。为此在国家层面积极推行工程招投标制,为有效遏制腐败发挥了不可替代的作用,按照法律法规的要求,高校基建工程也相应采用招投标制、监理制,与此同时,审计作为监督部门,一改原来事后监督效果不明显,造成的损失难以挽回的不利情形,将审计关口前置,进行事前、事中介入审计,通过对基建工程全过程的跟踪审计,能够较好地监督、预防、纠正基建工程腐败现象的发生。学院一直以来就注重基建工程的全过程审计监督,充分利用全过程审计的优势预防、减少、避免基建工程腐败现象的发生,在项目可行性研究阶段,审计就开始参与监督,对项目的可行性研究报告进行评价,尤其是对影响工程造价的设计、施工阶段进行保姆式的跟踪审计监督,严格要求设计方案比选,对招投标、预算编制、竣工决算的以及建设资金的使用、管理的审计监督,有效地防止了“跑、冒、滴、漏”,偷工减料的“豆腐渣”工程,减少或避免工程质量问题和安全事故背后的腐败问题,充分发挥审计监督效应。近年来学院每年对基建工程、维修的预、结算进行跟踪审计,节省工程建设资金几百万元,达到送审金额的10%,对充分发挥高校建设资金的使用效率,预防腐败起到不可替代的作用。

(四)进一步规范物资采购的审计工作

物资采购领域的腐败现象一直为社会腐败的一大顽症,高校的物资采购有其特殊性,一方面用于高校教学、科研的实验仪器、设备的尖端化、专业化,使物资采购公平性受到限制,另一方面高校大量的膳食物资如油、米、菜等多样化,不易长期保存,采购相对零散,使得物资采购竞争呈现白热化,腐败呈现小额化、频繁化,甚至就单次、短时间内根本够不上腐败。为了充分、积极地发挥大宗物资采购审计的作用,审计工作要针对不同的物资采购采用不同的审计方法,抓住物资采购的关键环节,做到事前、事中、事后的审计工作。针对专业化的物资采购如专业性实验仪备等关键是要做好立项和预算合理性审计,避免高价采购、采买无用设备、淘汰设备以及与三无产品等问题的出现,同时在事后审计过程一定严把验收关,杜绝以次充好、货不对版的现象发生,实现教育资金的经济效益和社会效益最大化。对于学生膳食物资的采购,实行全方位、全过程的跟踪审计,尽量避免化整为零的采购现象的发生,做好膳食的需求计划,采用相对集中的,有竞争的物资采购方式,避免物资采购过程暗箱操作和金钱交易等腐败行为的出现。

(五)完善学术腐败治理制度

由于学术行政化、功利化的发展,导制学术腐败现象频发。目前各高校学术考核制度“一刀切”现象比较普遍,学术成果也成为高校教师晋升的硬性指标,而不能根据大学自身的特色、条件和能力,制定切实可行、灵活考核的晋升制度。高校教师的晋升制度也应该按教学型与教研型分类,也应该在评定标准上更注重科研的质量而非数量,评审做到公平、公正,使真正有学术价值的成果得到肯定。与此同时,颁布详细、周密的学术规范,并贯彻于大学教育中,厉行惩戒制度,对犯规者严惩不贷,甚至在科学技术部颁布的条例中可以适当增加司法介入;同时加大对真正有学术成就学者的奖励。进一步加强审计对学术的监督评价,充分发挥审计在学术腐败中的监督作用。

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