中国自然保护地立法模式探析

论文核心提示:

  摘要:建立自然保护地是有效保护和合理利用自然资源的重要举措。法制建设是自然保护地建设和管理的重要基础与有力保障。自然保护地建设过程中发生的种种矛盾,归根到底是利益相关者之间的利益冲突,为此政府必须提供平衡各方利益的制度保障。中国现有的类型化部门立法与其他法律规范相结合的自然保护地立法模式存在立法层级低、法制协调性不足、立法体系封闭、保护对象不明确等缺陷。考虑到自然的整体性和调整利益冲突的有效性,我们应该选择综合性框架立法作为中国自然保护地立法的理想模式。   关键词:自然保护地;自然资源;文化景观;旅游资源;法律制度

不仅要满足现阶段的需求,而且还应该具有一定的前瞻性,以适应时代的发展,这就要求与之相适应的立法模式既具有一定的革命性,又具有足够的开放性。
  
  3 中国自然保护地综合性框架立法模式的构建路径
  
  反思中国自然保护地现有立法模式的缺陷,借鉴他国的立法经验,是探求适合中国国情的自然保护地立法模式的必经之路。美国是世界上环境保护法律制度体系较为完善的国家,其保护地立法体系的特点主要有:以《国家公园基本法》作为其他国家公园立法的立法依据和指导原则;有与《国家公园基本法》配套的可操作性强的单行法律,如《国家公园及娱乐法案》、《国家公园署组织法》等;③对特定国家公园进行立法,如《黄石国家公园法》,通过此类立法解决特定国家公园内出现的特殊问题,从而使国家公园的立法体系得以完善;其他自然资源法律对国家公园也有相关规定,如《鱼和野生动物保护法》等。借鉴他国的经验,中国自然保护地立法应从以下两个方面来努力。
  
  3.1 加强综合立法,制定《中华人民共和国自然保护地法》
  基于中国自然保护与生态建设的现实需要,完善自然保护地法律制度,提高立法层级,是克服现行自然保护地立法模式弊端的必然选择。也就是,针对中国自然保护地法制建设的现状,“制定一部能涵盖我国各类型自然保护区(地)建设与管理的综合性立法确有必要”。综合性立法就是基于系统论原理提出具有普适性的法律控制方法。综合性立法将充分考虑到不同类型保护地的特点,对于保护地的开发建设和管理活动做出原则性规定,能够很好地协调各保护地相关立法之间的关系。
  从立法理念上看,自然保护地综合立法应充分尊重保护地生态系统结构和功能的完整性,体现科技立法、跨部门立法、跨区域立法和公众参与立法的特点和要求。应按照自然保护优先、人与自然和谐发展、公众参与和政府调控相结合的基本原则,合理利用和有效保护自然保护地的自然和文化资源。
  从立法内容上看,自然保护地综合立法是关于资源、环境、经济和社会之间关系的一体化设计。综合运用民事、行政和刑事责任的制约作用,将自然保护地的设立与管理、土地权属与当地居民权利保障、资源利用与保护等做出统一的制度设计。
  从立法名称上考虑,建议采用“中华人民共和国自然保护地法”。虽然采用“自然保护地”的概念可能存在不妥之处,有专指“陆地”之嫌,但至少是创造了一个超越目前的自然保护区的狭窄范围而将所有需要保护的地理空间纳入其中的机会。在“保护地”前加上“自然”一词,一是沿用“自然保护”的用词习惯,二是“自然一词有两个主要的含义:它或者是指事物及其所有属性的集合所构成的整个系统,或者是指未受到人类干预按其本来应是的样子所是的事物”。自然的系统性和本原性应体现于中国自然保护地立法的保护范围和保护方式之中。而且,IUCN的“保护地”概念已得到国际社会的普遍认同,本着与国际接轨的需要,中国目前应该制定一部综合性的“自然保护地法”。
  
  3.2 完善框架立法,构建合理的保护地分类体系
  框架性立法就是将立法置于一个合理的法律框架内进行,是对各自为政的部门单行立法之固有缺陷的一种克服。自然保护地框架立法能够用一种整体的观念看待环境资源问题,是一种以人类社会与自然生态系统的整体和谐为价值取向的一体化制度设计,为合理利用与有效保护自然保护地提供一个灵活的法律框架。同时,保护地是专业性非常强的领域,必须按照其不同类型,分别制定不同的法律,不能“一勺烩、一锅粥”。这是有效保护不同类型保护地的可靠的立法保障,否则只能空谈保护。所以,还须在“中华人民共和国自然保护地法”的框架内,补充制定或修改完善各类自然保护地的“管理办法”,确保各类保护地实现其发展目标。必要时可以通过地方人大或政府制定具体自然保护地的“实施细则”。
  选择综合性框架立法作为中国自然保护地立法模式,建立起合理的保护地分类体系至关重要。IUCN在2008年版的《保护地管理类别运用指南》(Guidehnesfor Applying Protected Areas Management Categories)中依据管理目标和管理方法的不同将保护地划分为六类(具体类别前文已述)。对于管理目标,该指南作了“主要管理目标”和“其他管理目标”的细分。主要管理目标是划分自然保护地类别的基础。一类自然保护地具有一个主要管理目标,只有在主要管理目标实现的情况下才考虑实现其他目标。同时,该指南还认为对主要管理目标的确定也不是固定不变的。对于某类划分为严格保护类别的区域,其自然恢复不能实现而持续的人工干预方法成为必需的时候,调整这类区域为其他类别则更为合适。这说明管理方法的选择在保护地类别的划分中还具有矫正功能。这样做可以避免自然保护地分类标准的僵化,为构建合理的保护地分类体系提供了可能。
  有学者认为,对自然保护地按照“严格保护”、“保护优先、适度开发”、“择项保护以实现可持续利用”三个等级对自然保护地进行分类是必要的,也是可行的。这一分类方式充分反映了新形势下自然保护地立法的目的,即通过立法来协调保护地的开发与保护的关系。这一分类方式与IUCN的分类体系也不冲突。IUCN是按照管理目标和管理方法对保护地进行分类的,而管理目标的差异与保护或开发的力度是具有一致性的。这种按照对自然保护地的保护或开发力度进行自然保护地类型划分的做法能够革除目前我们依自然要素进行自然保护地类型划分的弊端,既能充分反映了新形势下自然保护地立法的目的,又不会与IUCN依管理目标而进行的功能性分类相冲突,具有合理性,值得重视和深入研究。
  
  4 结语
  
  自然保护地具有经济、生态、文化与美学上的多元价值,需要从政府到个人、从科技到法律的多主体和全方位的关注。本文针对自然保护地立法所提出的一些问题,或许综合性框架立法也不能从根本上解决它,而且这一立法模式的实践也将面临许多困难,但是,对中国自然保护地法律保护的理论研究不能受到冷落,各级政府或立法机关也不应该碍于某种阻力而延迟采取行动。
  
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