中国自然保护地立法模式探析

论文核心提示:

  摘要:建立自然保护地是有效保护和合理利用自然资源的重要举措。法制建设是自然保护地建设和管理的重要基础与有力保障。自然保护地建设过程中发生的种种矛盾,归根到底是利益相关者之间的利益冲突,为此政府必须提供平衡各方利益的制度保障。中国现有的类型化部门立法与其他法律规范相结合的自然保护地立法模式存在立法层级低、法制协调性不足、立法体系封闭、保护对象不明确等缺陷。考虑到自然的整体性和调整利益冲突的有效性,我们应该选择综合性框架立法作为中国自然保护地立法的理想模式。   关键词:自然保护地;自然资源;文化景观;旅游资源;法律制度

“人与生物圈保护区”网络和一些有关自然保护的国际公约,需要通过完善国内立法来兑现国际义务。还有一些类型的自然保护地立法尚属空白,亟需纳入法制轨道。
  1.2.3 部门立法弊端多,地方立法缺乏协调性
  中国现行的关于自然保护地的六部“管理办法(规定)”分别由国务院所属的不同部门制定,各部门往往不能从全局考虑,而是较多地考虑本部门、本系统的利益,从各自的角度管理、保护和开发利用相关资源。各部规章之间相互协调性差,系统性不强,“不但未形成协同统一的保护和合理开发资源的规范体系,反而成为扩展部门权力、维护部门利益的工具”。如何在立法中达到各个部门利益均衡,实现部门责任与利益并举,实现在保护中利用、在利用中保护的共赢目的,是自然区保护立法中的关键性问题。
  部门立法模式导致中国现行自然保护地法大多属行政法规范。以部门规章形式表现的行政法规范受其自身能效的限制而给地方保护主义留下了可乘之机。例如,关于自然保护地的变更和撤销,能找到的法律依据只有《自然保护区条例》第十五条第一款:“自然保护区的撤销及其性质、范围、界线的调整或者改变,应当经原批准建立自然保护区的人民政府批准。”但是,条款中没有具体规定因何种原因、有何种情形、在何种条件下才可以为之,将撤销或变更自然保护区的权力交给了地方政府,这样,地方政府以地方经济建设需要为由即可“合法”地裁剪自然保护区了。
  自然保护地的地方性立法是中国自然保护地法律法规体系的重要组成部分,且大多属于专门立法。单项专门立法的针对性虽强但往往缺乏综合性法所具有的全局意识和统筹优势,法制的内在协调性差。如,2005年浙江省人民政府颁布的《浙江省普陀山风景名胜区保护管理办法》(简称《办法》)以及舟山市人民政府审议通过的《浙江省普陀山风景名胜区保护管理办法实施细则》与2006年国务院颁布的《风景名胜区条例》(简称《条例》)就有诸多不协调的地方。《办法》对在风景区内采石、采沙,在建筑、树木上刻、划、涂、写等行为,对不符合规划要求在风景区内设置大型户外广告以及张贴各类宣传品等违法行为规定的罚款数额与《条例》明显不符。完善自然保护地法律制度,除加强各保护地内部的制度构建外,还要及时修正已经过时的或不协调的法规规章,以实现法律的协调和统一。
  1.2.4 法律概念模糊,保护对象不明确
  在中国现有的法律法规中,没有采用“自然保护地”的概念,而是广泛采用“自然保护区”这一概念。《自然保护区条例》第2条规定:“本条例所称自然保护区,是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域,依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。”然而,自然保护区、风景名胜区、地质公园三者之间存在交叉,自然保护区与森林公园,风景名胜区与文物保护单位之间又存在重叠,加之主管部门不同,给管理和保护工作增加了难度。概念是解决法律问题的重要工具。没有限定严格的专门概念,我们便不能清楚地和理性地思考法律问题。因此,明确“自然保护地”这一法律概念的内涵和外延是明确自然保护地立法的保护对象及其范围的关键。对同一保护对象在概念阐述或理解上不统一,极可能导致以下两种后果:一是出现对保护对象的多重管辖或无人管辖的局面,致使某些自然资源无法得到国家法律的有效保护;二是管理者在实际工作中难以把握保护对象的范围与边界,无从适用有效管理自然保护地的政策措施,也就难以实现自然保护地的管理目标。
  
  2 中国自然保护地立法模式选择的考量因素
  
  中国自然保护地立法模式的选择应是从中国的现实需要出发,综合考量文化、经济、社会等诸多因素后的客观表达。
  
  2.1 “和谐秩序”的价值追求
  自然保护地的和谐秩序既包括人与人之间的社会和谐,也包括人与自然之间的生态和谐。然而,自然保护地开发建设中的种种“乱象”,暴露了政府规制中的工作重心“错位”——过于重视旅游开发的经济效益,漠视过度开发对于旅游资源的破坏;还暴露了政府规制中的利益“失衡”——过于照顾企业利益,损伤了原居民、旅游者的利益。因此,自然保护地立法的实质是建立健全以界定利益关系、规范逐利行为为主要内容的制度协调机制。明确与自然保护地有关的各主体之间的利益关系是自然保护地立法应重点考量的因素之一。
  在目前情况下应重点处理好各级政府之间、政府与社区居民之间的权利义务关系。土地管理权与土地所有权混合在一起造成了地方政府希望通过自然保护区(地)的设立从中央政府那里获得利益,并同时利用土地管理权和实际上的土地所有权的优势地位,来参与市场经济活动,与民争利。国家通过立法简单地禁止或限制在保护地内进行某些行为是一种对保护地所有者或使用者物权的剥夺或限制,因此会导致管理机构对于资源保护的管理权和土地权益人的物权之间的严重矛盾和冲突。要处理好这些利益关系,传统的类型化部门立法模式难以胜任。只有能很好协调各利益相关方的综合性立法才能增强与自然保护地有关的各主体遵守和使用自然保护地法的利益驱动,实现自然保护地“人与人”及“人与自然”的双重和谐和科学发展。
  
  2.2 “自然资源系统”的一体保护
  20世纪的自然保护地法主要是以维护经济利益为主要目的的自然资源利用法,在立法的指导思想及立法原则上,都没有突出保护生物多样性、维护国土及生态安全、促进生态文明建设及社会经济可持续发展的精神,而这些精神正是自然保护区(地)法的“灵魂”所在。自然资源不仅包括生态系统层面的生物多样性,自然与文化相融而成的景观多样性,也包括诸多非物质形态的文化资源。各类保护地所承载的各种自然资源是作为有机联系的整体而共存于自然界的,其中任何一种资源的变化都可能影响到其他资源的变化,任何一种类型保护地的变化也极有可能影响到其他类型保护地的变化。这就要求改变以往对各种不同类型的自然资源在不同地区、不同部门内分区而治、各自为政的立法和管理模式。保护地立法模式的选择要着眼于自然资源系统的整体性,注重各类保护地之间的相互依存、相互影响的关系,促进自然保护地整体效益的发挥。
  
  2.3 “社会法治化”的客观要求
  实现自然保护地立法的体系化、科学化和现代化是自然保护地法治化的客观要求。自然保护地法治化是现代社会法治化的一个重要方面,也是一个包括立法、执法、司法、守法和法律监督等在内的动态的系统工程,推进保护地法治化进程离不开上述各环节的相互支持和密切配合。从中国自然保护地法治化进程中存在的问题来看,无论其表现为哪个方面的问题,追根溯源还是立法的问题,即现有自然保护地立法的不科学、不健全,法律制度建设滞后于实际需要。所以,我们应该从根源上着手解决问题。此外,自然保护地的建设和管理不应满足于点状、片状的局部保护,也不应是简单的区域分割和资源保留,而应该主动地去建设、管理、维护、恢复甚至重建绿色空间网络,实现人类社会的可持续发展。因此,自然保护地立法 
 

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