中国自然保护地立法模式探析

论文核心提示:

  摘要:建立自然保护地是有效保护和合理利用自然资源的重要举措。法制建设是自然保护地建设和管理的重要基础与有力保障。自然保护地建设过程中发生的种种矛盾,归根到底是利益相关者之间的利益冲突,为此政府必须提供平衡各方利益的制度保障。中国现有的类型化部门立法与其他法律规范相结合的自然保护地立法模式存在立法层级低、法制协调性不足、立法体系封闭、保护对象不明确等缺陷。考虑到自然的整体性和调整利益冲突的有效性,我们应该选择综合性框架立法作为中国自然保护地立法的理想模式。   关键词:自然保护地;自然资源;文化景观;旅游资源;法律制度

  依世界自然保护联盟(The International Union for Conservation of Nature,IUCN)所界定的概念,自然保护地(protected areas)是“一块清晰界定的,以法律或其他有效方式予以认可的、旨在实现长期保存自然以及相关生态系统的服务和文化价值(ecosystem services and cultural values)的地理空间(geographical space)”。为加强对自然的保护,中国建立了包括风景名胜区、森林公园等在内的各类自然保护地。但随着中国经济和文化事业的快速发展以及随之而来的对旅游资源的高度开发,“许多风景区出现商业化、园林化、城镇化现象,……这些‘乱象’的出现”,亟需社会各界做出回应。法制建设是自然保护地建设和管理的重要基础,也是自然保护事业科学发展的重要保障。研究中国自然保护地立法模式问题对于完善自然保护地立法,促进中国的自然保护事业和旅游业的科学发展具有重要意义。
  
  1 中国自然保护地立法模式现状透视
  
  上世纪80年代以来,中国的自然保护地立法从无到有;特别是开展自然保护国际合作以来,中国在借鉴国际先进经验的基础上进行了一系列的自然保护地立法,从不同层次和不同角度对自然保护地的诸多事务作了制度安排。总体上看,中国自然保护地立法既形成了自己的模式特点,也存在许多不足。
  
  1.1 特点:类型化部门立法与其他法律规范相结合
  中国现行的自然保护地立法与其对保护地的分类模式密切相关。中国没有采用世界自然保护联盟(IUCN)的“保护地”的概念,而是以保护对象的自然属性为主要依据,设立了自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地保护区、自然遗迹、世界生物圈保护区、世界遗产、文物保护单位等保护地类型。
  从目前中国自然保护地立法的模式来看,综合性立法尚未形成,类型化部门立法形形色色。类型化部门立法是指,在将保护地按保护对象进行类型划分的基础上,由各主管部门就其管理对象制定单行法规。已有的立法如林业部的《森林公园管理办法》、文化部的《世界文化遗产保护管理办法》、地质矿产部的《地质遗迹保护管理规定》等,都是基于这种模式的单行立法。
  中国至今没有一部自然保护地基本法。国务院于1994年颁布的《中华人民共和国自然保护区条例》(下文简称《自然保护区条例》)具有一定的综合立法的性质,然而《森林与野生动物自然保护区管理办法》(林业部1985年发布)还先于《自然保护区条例》制定,《自然保护区条例》作为《森林与野生动物自然保护区管理办法》的指导性上位法缺乏立法依据。结合《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国刑法》等法律规范中的自然保护规定来看,中国自然保护地立法模式呈现出类型化部门立法与其他法律规范相结合的特点。
  
  1.2 反思:现行立法模式的缺陷
  中国现行自然保护地立法模式下的法律法规对引导和规范中国自然保护地的建设和发展提供了一定的法律保障。但是,随着经济社会的进一步发展,现有立法模式已不能满足实际需要。
  1.2.1 立法层级低,法制统一性不足
  在中国现行的自然保护地法规中,《自然保护区条例》属行政法规层级,在层次上不能统领其他自然保护地立法,在效力上也不能有效地协调各自然保护地的部门立法。而《森林公园管理办法》、《地质遗迹保护管理规定》等属于行政规章,其效力层级就更低了。承载着大量风景遗产和文化景观的自然保护地不仅是促进经济发展的旅游胜地,而且是维持生态系统平衡和文化传承的特殊区域。随着社会对环境资源问题的日益重视,行政法规的效力等级与自然保护地的重要地位已明显不符。检视其他国家自然保护地的立法情况,美国的《国家公园基本法》、俄罗斯的《俄罗斯联邦特保自然区法》、韩国的《自然环境保护法》、日本的《自然环境保全法》等,都是以保护自然为目的的高层级的综合性立法。
  法制统一性不足首先体现在立法依据不统一上。例如,《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》(林业部,1985)的制定依据主要是《中华人民共和国森林法》,而《海洋自然保护区管理办法》(国家海洋局,1995)则主要是根据《自然保护区条例》制定的。针对同样级别的自然保护地所进行的立法,在指导思想和上位法上并不统一。法制统一性不足还体现在立法内容的冲突上。例如,《自然保护区条例》规定,申报国家级自然保护区,必须“经国家级自然保护区评审委员会评审后,由国务院环境保护行政主管部门进行协调并提出审批意见,报国务院批准”。但是《水生动植物自然保护区管理办法》(农业部,1997)却规定,“国家级水生动植物自然保护区的建立,需经自然保护区所在地的省级人民政府同意,由省级人民政府渔业行政主管部门报国务院渔业行政主管部门,经评审委员会评审后,由国务院渔业行政主管部门按规定报国务院批准”。国家级水生动植物自然保护区属于国家级自然保护区,然而其设立程序中却没有涉及国务院环境保护行政主管部门,由此可见,不同效力等级的法律法规之间在部分具体内容上产生了冲突。
  1.2.2 立法体系封闭,制度建设滞后于实际需要
  如前所述,中国对自然保护地的分类是基于保护对象的自然属性,这与IUCN基于管理目标对保护地进行的分类不同。1993年颁布的中华人民共和国国家标准《自然保护区类型与级别划分原则》(GB/T 14529-93),根据自然保护区的主要保护对象,将自然保护区分为三个类别九个类型;与IUCN"保护地”的定义及分类②相比,它显然没有把国家公园、风景/海景保护地等保护地类型纳入立法。不仅如此,目前中国各类型的自然保护地部门规章只有六部,且类型与国家标准也不完全对应。自然保护地综合性立法的缺失和自然保护地分类模式的缺陷造成了中国自然保护地立法体系的封闭。类型化的自然保护地立法在保护对象上未能涵盖自然保护地的所有类型,存在不少立法空白。
  中国的自然保护地是在强大的资源压力和抢救性保护政策导向下发展起来的。现有的自然保护地立法只是将自然资源保护规则和污染控制规则简单组合,是经济优先思想指导下的被简化的特殊区域保护法,其正面临着数量与质量、保护与利用及如何有效管理等各种问题,需在立法体系上加以解决。而且,中国已加入世界  

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