国际海洋保护区可持续性融资研究进展-海洋保护区

论文核心提示:

本文以国际海洋保护区的各类融资渠道为出发点,从海洋保护区可持续性融资的理论框架、融资可持续的机制优选和技术保障、海洋保护区管理与可持续融资的关系,以及世界各地海洋保护区可持续性融资及评估的案例研究等方面,对20世纪90年代以来有关海洋保护区可持续性融资问题的国际研究文献进行梳理,并结合相关研究成果对海洋保护区可持续融资的关键点进行总结。可持续发展视角下的海洋保护区融资主要体现出以下特点:其一,环境介质影响、所辖区域海洋资源空间分布、生物运动和物质能量循环以及海洋生态系统沿海和大洋的两性特征等因素,导致的陆海保护区资金需求差异,决定了海洋保护区融资机制选择和融资运作有着不同于陆地生态系统和陆地保护区的特征。其二,国际海洋保护区区位、资源禀赋以及区域社会文化背景等的差异,决定了各海洋保护区的可持续融资并无一个统一的可资套用的模式,因此,开展对海洋保护区可持续性融资的本土化研究和区域性评估,应成为各保护区探索适合本区域特征的融资体系的自然选择。   关键词 海洋保护区;可持续性融资;融资组合

 过去30年间,国际范围内海洋保护区(MPA)数量激增的同时,资金的可持续性保障也成为多数海洋保护区发展中面临的最大挑战。资金非充足和资金供应的无序在使众多海洋保护区成为“纸上公园”的同时,也促使管理者日益意识到,海洋生态系统的可持续保护仅仅建立在对其自然层面的生物物理过程深入了解的基础上是远远不够的,相反更需关注其社会经济层面。基于这一认识,自20世纪90年代以来,国际上关于海洋保护区经济分析的文献日渐丰富,相应地,海洋保护区的可持续融资问题也成为这一研究领域的一项重要议题。本文综述了这一时期以来国际海洋保护区可持续性融资的研究成果,以期通过对国外海洋保护区前沿融资经验的理论梳理,为我国探索海洋保护区长效性金融支持机制提供借鉴性思路。
  
  1 国际海洋保护区中的融资渠道:融资可持续的基础
  
  海洋保护区多元化的融资渠道是海洋保护区融资可持续的基础。海洋保护区发展中,其基本资金既可以来源于区域内部也可来自国际渠道,如政府资助、国际援助机构、基金会赠款、捐赠、门票费、纪念品销售收入、特许权租让收入、债务互换、信托基金、生态旅游和生物多样性企业基金等。这方面研究中,Spergel和Moye的研究可以称得上迄今为止研究海洋保护区融资渠道的系统文献之一,他们描述了30多种海洋保护的融资方式,从而为从事海洋保护的专业人员,如政府保护机构、国际捐赠者和非政府组织等,提供了一个为海洋和海岸生物多样性保护融资的菜单选择。另外,Cesar和Beukering也曾结合世界各地可持续融资的案例对海洋保护区的其中一种类型海洋管理区(MMA)的融资方式进行过详细研究。与Spergel和Moye有所不同的是,在对海洋保护区收入产生机制的研究中,该项研究重点关注的是发达国家的收入产生方法,并未涉及诸如以债务替换自然资源等发展中国家MMA融资所采用的方式。现有文献中涉及的MPA融资方式主要包括以下几类:
  (1)政府资金投入。政府支持海洋保护区可以通过以下形式进行:①政府财政拨款。与MPA的其他融资方式相比,政府预算资金的优点在于可以提供规则的周期性的收入流且能够兼顾到国家优先考虑环境保护的要求,另外,政府资金还可以确保低收入群体不至于被排除在生态旅游之外。②政府债券和税收。EPA的《金融工具指南》中指出,在美国,免税的中央政府和地方政府债券是海洋污染防治和环境基础设施项目的最主要的融资来源。③政府专有项目。如彩票、野生动植物邮票等。④债务减免。具体形式包括商业性的以债务替代自然资源、商业银行向非政府组织捐赠的商业债务在二级债务市场出售、双边的债务减免项目和重债穷国的债务减免等。
  (2)赠款和捐赠。捐赠作为一种短期资金供给形式,可以满足海洋保护区某些特殊的保护要求,其捐赠的主体可以是双边和多边机构、基金会、非政府组织和私人部门。此外,海洋保护信托基金作为海洋保护的一种长期的可持续性的资金供应渠道,自20世纪末以来也被越来越多的国家所采用。在某些情况下,这种环保基金是作为国际债务减免条件的一部分而设立的,但多数情况下这种基金是由国家设立并且主要是作为一个赠款机构发挥作用。
  (3)MPA的自融资机制。由于政府预算资金投入存在时滞性和政府拨款立法程序中的不确定性,以及捐赠资金的短期性等方面的缺陷,海洋保护区的发展还需更多地依赖门票费等内部的自融资机制。Cesar和Beukerlng对门票费的费用构成进行了界定,认为门票费包括进入费、潜水费和游艇系消费。Crosby概括了在海洋保护区征收门票费需要考虑的三个重要问题,即促进公众支持门票费的激励机制、保护区资源保护和娱乐设施的改善,以及低成本高效率的费用征收机制。然而,尽管门票费这种收入增加方式有利于帮助MPA实现海洋保护的目标,现实中也存在反对门票费征收的观点,在一些部门(如负责推进旅游业发展的机构)的经营者看来,门票费只不过是另一种成本,是一种除其他税以外的附加税收。
  (4)营利性投资。私人部门营利性的环境投资有时也被称作“灰色投资”。海洋保护区的资金来源中,私人部门投资所占比重相对较小,其主要形式为商业计划、风险资本投资、特许权安排、私人部门对海洋保护区的管理以及志愿性供款等。此外,医药企业对自然物质药用价值的勘探,即生物多样性勘探也为海洋生物多样性的保护提供了新的收入来源,但是由于天然产品研发的缓慢性、高成本,以及生物多样性研发地与原始原料所在地的不同一性和经济利益分配的不合理性,造成生物多样性研发在资金支持和研发合作上存在诸多难题。
  (5)其他形式的融资方式。如机场税、旅馆营业税等旅游业收入、保护区相关产品和服务的租让费用和特许权使用费收入、产品和服务的销售收入、渔业收入,以及诸如海上溢油罚款、近海矿藏和油气开采特许费、油气管道和电缆通行费、水力发电收入、能源企业的资源资助等方面的收入。
  
  2 海洋保护区可持续性融资的理论框架
  
  与对海洋保护区个别融资渠道的单一研究相比,建立在可持续视角下的海洋保护区融资理论,在强调单纯依赖任何一种融资方式高风险性这一基本思想的基础上,集合了海洋保护区融资的多样化组合、成本收益平衡及融资决策和战略的适时评估等融资理念,更强调海洋保护区融资运作的系统组合、整体配比和动态适应。
  
  2.1海洋保护区可持续性融资的概念界定
  Hurd对海洋保护区的可持续性融资这一概念作了严格界定,将其定义为,随着时间的推移,收益的连续供给能

够满足海洋保护区的核心经营成本,简言之,即基本的成本在可预见的未来能够得到补偿。Gallegos,Vaahtera和Wolfs在对这一概念的不同定义和主要特征描述的基础上给出了一个更为一般性的定义:可持续融资是致力于海洋保护的多元化和稳定的金融机制的组合,它通过短期和长期收入的结合来补偿经营性成本和其他成本支出。
  
  2.2可持续融资机制的功能与构成
  可持续性的融资机制对海洋保护区具有多重作用,它们可以为保护区提供经济激励、增加管理的成本有效性、促进企业协调发展为当地社区提供多样化的收入来源,以及为海洋保护提供动力和资源等,同时这些机制也会产生必要的收入来补偿监督和经营成本。
  海洋保护区可持续性融资机制的内容和构成上,联合国海洋地图集将海洋保护中的收入增加机制划分为国际、国家和地方三个层次。Gallegos等则进一步根据收入来源对每一层次的融资机制进行了细分,其中,国际层面的金融机制包括多边发展银行、赠款和捐赠、环境基金和以债务替代资源(Debt-for-Nature Swaps)机制;国家层面的金融机制包括政府债券和税收、不动产附加税、政府特别项目、私人部门投资和渔业收入;地方层面的金融机制包括社区行动、建立生态服务市场和旅游业收入。
    

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