从《行政强制法》第二条谈我国行政强制执行制度

论文核心提示:

行政强制法与行政处罚法、行政许可法并称为行政程序立法的“三部曲”。行政处罚行为与行政许可行为均由单行法予以规范,相比之下,行政强制在实践中存在严重问题,既存在“乱”和“滥”的问题,也存在“软”的问题,一方面使行政强制侵害了老百姓的合法权益,形成紧张的官民关系;另一方面使正常行政职能不能完全发挥,最终损害公共利益。因此,《中华人民共和国行政强制法》的出台对于规范我国行政强制制度具有重要意义。

  摘
  要 行政强制法与行政处罚法、行政许可法并称为行政程序立法的“三部曲”。行政处罚行为与行政许可行为均由单行法予以规范,相比之下,行政强制在实践中存在严重问题,既存在“乱”和“滥”的问题,也存在“软”的问题,一方面使行政强制侵害了老百姓的合法权益,形成紧张的官民关系;另一方面使正常行政职能不能完全发挥,最终损害公共利益。因此,《中华人民共和国行政强制法》的出台对于规范我国行政强制制度具有重要意义。
  关键词 行政强制 执行机关 裁执分离
  中图分类号:D631.6 文献标识码:A
  新出台的行政强制法围绕行政权和当事人权利这一基本关系,将立法目的定位于规范、保障、监督行政强制权以及保护当事人权益,平衡公共利益和个人权益。对其认可肯定的同时,学界也注意到相关疏漏,《行政强制法》对于许多实践中亟待解决的问题予以回避,也存在与现存法律竞合冲突的情况。本文主要通过对《行政强制法》第二条的解读,来分析我国行政强制执行体制的问题及解决路径。
  一、行政强制执行机关:行政机关还是人民法院?
  《行政强制法》第二条第三款规定:“行政强制执行,是指行政机关或者行政机关申请人民法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为。”同时在第十三条、第五十三条也有“申请人民法院强制执行”的类似规定 ,针对此处的执行机关是行政机关还是人民法院,笔者进行如下探讨。
  行政法上有一个很重要的特点,即行政主体有很强的优越性,这种优越性很突出的表现就是行政的自行强制权。无论是《行政诉讼法》还是《行政强制法》均规定行政机关可以“申请人民法院强制执行”,目的就是给行政强制执行制度加一个安全阀。有观点认为:“申请法院强制执行中执行机关是人民法院,理论上行使的是司法权,但考虑到我国行政强制执行体制的现状,可将其理解为行政权的延伸,一并纳入本法规范。” 还有学者认为:“行政强制的主体是行政主体,即行政机关或法律、法规授权的组织。只有法律、法规的明确授权才能实施行政强制。在行政机关或法律、法规授权的组织没有权力直接采取行政强制措施的情况下,可以依法申请人民法院实施强制。法院对行政主体申请强制执行,必须审查其合法与否,对违法的行政行为申请执行,法院不予受理。” 即行政机关和人民法院都是行政强制的实施者;认为“行政强制行为在一定意义上讲是一种准司法行为,对于这样的准司法行为当然应当由司法机关实施。”
  我国行政强制执行主体以法院为主,以行政机关为辅。学术界将这种制度总结为“以申请人民法院强制执行为原则,以行政机关强制执行为例外”的体制 ,可归纳概括为:如果法律规定了由行政机关实施强制执行,则由行政机关实施强制执行;如果法律没有规定由行政机关实施强制执行,无论法律是否规定了申请法院强制执行,都必须申请法院强制执行。在《行政强制法》出台之前,强制执行权既可以是法律赋予,也可以是法规赋予。 《行政强制法》对行政机关自行实施行政强制执行权严格限定在法律层面,把原来由法规规定的行政机关自施强制执行不再有效,而必须申请法院实施强制执行。但总体上说,《行政强制法》的出台并没有改变这一体制,而是继续维持了《行政诉讼法》第66条确立的由行政机关和法院分享执行权的行政强制执行体制。
  笔者认为行政强制执行应以行政机关自行执行为主,原则上应当还权于行政机关。
  首先,从分权的角度来看,行政权与司法权应有明确界限,即使是在能动司法的大背景下,司法的手也不应伸的过长。对于法院来说,过多的申请执行案件,大大超出了法院的正常承受限度。
  根据最高院的统计,近几年来,全国法院每年受理的申请非诉讼行政执行案件在30万件以上,是行政诉讼案件数量的好几倍。法院的行政审判庭更多的在忙于非诉讼行政执行案件的审查,诉讼案件的审理不得不摆在次要位置。非诉讼行政执行案件也成为法院执行机构的一项重要业务。在法院整体执行工作仍面临巨大压力,仍在很大程度上存在“执行难”的情况下,继续把更多的行政决定的执行任务通过立法的形式推给法院,恐怕不是我们解决这个问题的初衷。 近年来,申请法院强制执行,已经被不少行政部门当作“法宝”来采用,把本应由行政机关自己处理的问题,全部推给法院。
  其次,从司法尊严角度看,行政机关申请人民法院实施行政强制执行,人民法院既是裁决机关,也是执行机关,裁执不分,违反正当法律程序,严重影响法院形象和司法尊严。人民法院实施行政强制虽然不同于行政机关自己实施的强制执行,行政机关自己实施的强制执行是决定、争议裁决、强制执行三者一体,人民法院实施强制执行只是裁执一体,但法院既裁决争议,又直接动手实施强制行为,自裁自执,监督缺位,影响当事人对法院的信任和司法权威,并使人民容易形成法院和政府扭成一股绳来对付相对人的印象,严重损害了法院的权威性和公平、公正、中立的形象。
  再次,从效率的角度来看,行政机关已经完成了行政强制执行过程中的事实认定、收集证据,若将执行再转交给人民法院,法院还需重新进行证据梳理、事实认定,不利于提高效率和及时完成行政目的。
  最后,从救济的角度看,法院是公民寻求救济的最后一道防线,若此处执行机关是法院,则针对执行的后续问题无法再诉诸法院,不利于公民寻求救济。而针对行政机关的强制执行,相对人及利害关系人不服的,可以提起行政复议或行政诉讼,有利于相对人和利害关系人寻求救济。因此,法院不应当充当执行职能。
  杨建顺教授针对行政强制执行权归纳了“裁执分离”模式,具体就是:没有行政强制执行权的行政机关要申请人民法院强制执行,人民法院进行审查,认为具有合法性,作出予以强制执行的裁定,根据这个裁定,行政机关予以执行;具有行政强制执行权的行政机关申请法院强制执行,法院一般不予受理;法院可以直接执行的是金钱给付义务。
  综上,为保障公平和效率的统一,《行政强制法》应确立这样的执行体制:行政决定(包括行政强制措施决定)作出后,行政相对人对之有异议,不自行履行的(包括可申请复议和提起诉讼而不申请复议和提起诉讼的),除紧急情况需要即时强制外,行政机关应一律申请人民法院审查和作出裁定;人民法院裁定行政决定合法,且应予执行的,一律由行政机关执行,人民法院对执行的合法性实施监督(当事人认为行政执行行为违法,超越人民法院作出的执行裁定,可以向人民法院起诉,人民法院可作出即时裁决,中止行政机关的执行行为或责令行政机关限期纠正)。这样既可通过人民法院裁决防止行政机关滥权和侵权,又可通过由行政机关实施执行行为而避免法院直接卷入强制运作(特别是强制拆迁一类强制执行的运作)而损害其形象和权威。

  二、对其他条文中的疑惑
  《行政强制法》的出台,一定程度上能够起到规范行政强制设定和实施、保障和监督行政机关依法履行职责的作用,但同时也存在许多问题值得我们思考。再如,第十三条规定:“行政强制执行由法律设定”。根据行政强制法的规定,行政强制措施和行政强制执行的方式实行严格的法定主义,即行政强制措施的方式和行政强制执行的方式只能由法律设定,行政法规、地方性法规都不能对行政强制的方式作出规定。加处罚款或者滞纳金在学理上属于执行罚,是间接强制的执行方式,那么该条规定是否包括执行罚也由法律设定?执行罚是对于拒不履行行政决定确定的金钱给付义务的当事人,以加处新的金钱给付义务的方式,迫使当事人履行。如《行政处罚法》第51条规定,到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的百分之三加处罚款。但是在行政法规中,我们也可以看到执行罚的存在。如《征收排污费暂行办法》第7条规定:“排污单位不论其隶属关系和所有制关系,都应当根据当地环境保护部门的缴费通知单,在二十天内向指定银行缴付排污费,逾期不缴的,每天增收滞纳金本文世纪论文网(www.21cnlunwen.com)提供千分之一。”在《中华人民共和国进出口关税条例》、《水利工程水费核定、计收和管理办法》等相关法规中也有相应规定。 根据上位法优先于下位法,是否之前所有行政法规中执行罚的规定都失效或不再适用呢?另外,第39条规定了四种行政强制执行中止执行的情况,其中,“第三人对执行标的主张权利,确有理由的”应当中止执行,但该条并没有区分不同情况下的主张权利,中止执行后的权利冲突应当如何解决没有明确规定,对于行政法上财产给付义务的履行与民事债权的受偿顺序以及行政强制执行中如何保障民事债权人的利益问题均没有明确规定,于是存在如下弊端:在行政强制执行中具有优先权地位的债权缺乏程序保障。以民事赔偿责任优先于罚款、罚金的规定为例,行政强制机关在行政程序中能够依凭自己的强制力量,主动快速的实现自己的债权,而民事赔偿受害人则需要依赖国家机关的力量才能获得赔偿。然而,由于现行行政强制的法律规范及相关单行法并没有给享有优先权地位的民事债权人以相应的程序保障。因此目前有关民事赔偿债权应当优先于罚款、罚金优先受偿的规定在实践中很容易成为一纸具文。 诸如此类,是留待立法者在实践检验中通过出台司法解释或其他方式需要解决的问题。□
  (作者单位:南京大学法学院)
  注释:
  《行政强制法》第十三条规定:“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”第五十三条:“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行。”
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